Profittmakerne

Foto: Startup/Pexels

Profittmakerne

Av Espen Schaanning

November 2019

Privatskoleparadokset. Kunsten å tjene penger i et marked som forbyr profitt

Privatskoleparadokset. Kunsten å tjene penger i et marked som forbyr profitt

Annika Sander og Eirik Riis Mossefinn

Forlaget Manifest
Oslo, 2019

Det er mange måter å karakterisere den kapitalistiske produksjonsmåten på. En av dem er å framheve profittmotivet: Den som innenfor en kapitalistisk økonomi setter i gang med å produsere engangs askebeger gjør det ikke fordi det er en nyttig ting, men for å tjene penger. Det er det pekuniære utbyttet som teller. Naturligvis kan investorer og aksjonærer ha andre motiver også, som å redusere klimautslipp eller avhjelpe bolignød. Men bunnlinjen er profitt. Eierne forventer seg utbytte. Det er i siste instans hva enhver kommersiell bedrift av en viss størrelse er tuftet på.

Våre politikere har bestemt at dagens norske skole skal skjermes for denne kapitalistiske logikken. Det er forbudt for skoleeierne å hente ut profitt. I den såkalte friskoleloven, som regulerer de statsstøttede grunn- og videregående skolene, står det svart på hvitt: Skolen kan ikke «gi utbytte eller på annen måte overføre overskot til eigarane eller deira nærstående, verken når skolen er i drift eller om drifta bli nedlagd». Det er for eksempel ikke lov for et skolekonsern å ta priser over markedspris når det kjøper varer eller tjenester fra søsterbedrifter i konsernet (eiernes «nærstående»). Tilsvarende regler gjelder for private høyskoler som mottar statstilskudd: Disse skal «la tilskudd og egenbetaling komme studentene til gode» og «kan ikke foreta utdelinger», står det i loven. Likevel finnes det store konsern, gjerne organisert som aksjeselskaper, som investerer i norsk skoledrift. Dette er utgangspunktet for boken Privatskoleparadokset av Annika Sander og Eirik Riis Mossefinn. Spørsmålet de stiller, er i all sin enkelhet dette: «Hvorfor finnes det i det hele tatt kommersielle aktører i et marked hvor det ikke er lov til å tjene penger?»

Det har i Norge vært lang tradisjon for å tillate privatskoler, men da har det vært snakk om skoler som i utgangspunktet ble drevet etter andre prinsipper enn den offentlige skolen, for eksempel skoler tuftet på et religiøst livssyn eller en alternativ pedagogikk. I disse såkalte «ideelle» skolene har formålet ikke vært profitt, og de har som regel vært organisert som stiftelser. Dette endret seg utover på 2000-tallet, påpeker Sander og Mossefinn, framfor alt fordi den borgerlige Bondevik-regjeringen – med utdannings- og forskningsminister Kristin Clemet i spissen – mellom 2003 og 2007 sørget for at de private skolene ikke lenger måtte drives etter slike særskilte formål. Alle som ville kunne i denne perioden etablere private skoler med 85 prosent statsstøtte (det resterende måtte tas inn som skolepenger), så lenge det ikke gikk på bekostning av det offentlige tilbudet (det skulle imidlertid fremdeles være forbudt å overføre profitt til eierne). Ifølge forfatterne fikk ikke minst det såkalte PISA-sjokket i 2001 fart på dette prosjektet: Resultatene på PISA-målingene ble oppfattet som en nedtur («nesten som å komme hjem fra et vinter-OL uten en eneste norsk medalje», hevdet Clemet). Tanken var at ved å stimulere til konkurranse mellom skolene, skulle de heve seg og bli bedre. Ved å la pengene følge eleven og la skolene konkurrere om «kundene» (elevene), ville skolene automatisk prøve å bli best mulig for å tiltrekke seg så mange (og gode) kunder som mulig. I kjølvannet av dette fikk man en voldsom oppblomstring av private skoler som skulle være konkurrenter til den offentlige skolen.

Den rødgrønne regjeringen fikk satt en stopper for dette i 2007, men Clemet klarte det mesterstykke å godkjenne en rekke privatskoler (til sammen 2600 elevplasser oppgir Sander og Mossefinn) etter at de rødgrønne hadde vunnet valget i september 2005, mens hun fremdeles satt som utdanningsminister og før den nye regjeringen ble etablert. Da de rødgrønne overtok, fikk de bedriftene som allerede hadde startet opp fortsette driften. Samtidig utvidet de rødgrønne muligheten for å drive privatskoler i forhold til hvordan det var før Clemet overtok. Private skoler ble nå tillatt også av andre grunner: internasjonale skoler, videregående skoler med toppidrett, verneverdige håndverksfag eller yrkesfaglige utdanningsprogram, skoler for funksjonshemmede og skoler med «særskilt profil». I dag finnes det 91 statsstøttede privatskoler på videregående nivå og 251 på grunnskolenivå, oppgir Sander og Mossefinn

Men selv om det under Clemet ble fritt fram for privat skoledrift, var det som nevnt fremdeles forbudt å ta ut utbytte. Hvordan kan det ha seg at så mange kommersielle aktører likevel meldte seg på?

Svaret Sander og Mossefinn gir, er enkelt og likefram: De private konsernene henter ut profitt enten ved å bryte loven, men på en slik måte at det er vanskelig å oppdage, eller ved å omgå loven, gjennom spissfindige, strategiske og veloverveide operasjoner. De peker blant annet på at på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet ble revisjonsselskapet BDO i 2014 hyret inn for å undersøke mulighetene for å ta ut verdier av skoledrift, og selskapet fant hele 27 omveier rundt loven som eiere av private statsstøttede skoler på høyere kunne benytte for å tjene penger på driften.

De to forfatterne opplevde problemstillingen på kroppen: Da de gikk sitt siste år på den private høyskolen Westerdals Oslo ACT i 2015 kom skandalen: Det kom for en dag at skolens deleiere, brødrene Peder og Nicolai Løvenskiold, gjennom en fusjon hadde tatt ut 105 millioner kroner fra skoledriften. De 105 millionene hadde blitt realisert ved at et selskap i konsernet Anthon B Nilsen AS (ABN) solgte en skole til et annet selskap i det samme konsernet, der det siste selskapet ikke var underlagt universitets og høyskolelovens profitforbud. Etter at dette ble frontet i pressen og ABN på et vis var blitt «tatt», reverserte konsernet transaksjonen og overførte pengene tilbake til skolen igjen. Men allerede to år før hadde Riksrevisjonen oppdaget at konsernet som skolen inngikk i, gikk med store overskudd, og i desember 2015 (en måned etter tilbakeføringen) konkluderte departementet med at transaksjonen var lovstridig. Løvenskioldbrødrene var blitt tatt med buksa nede. Det hører for øvrig med til historien at Westerdals hadde mottatt statsstøtte for tre linjer som aldri var blitt godkjent (og som de derfor ikke skulle ha fått støtte til), og at studentene fikk beskjed fra skolen om å oppgi at de gikk på de godkjente linjene (slik at de kunne få støtte fra Lånekassen). I et forlik betalte skolen tilbake 42 millioner kroner for uberettiget statsstøtte. Dessuten kom det etter hvert fram at skolen hadde krevd om lag 70 millioner for mye av sine studenter fra 2002 til 2012 (staten hadde satt en makspris på 25 prosent av statsstøtten). Som om ikke dette skulle være nok, viste det seg også at Westerdals leide et flunkende nytt skolebygg til langt over markedspris: Det var ABN Eiendom som hadde stått for byggingen, men bygget ble solgt videre med en avtale om overpris. Leieavtalen var dessuten tvilsom fordi den ble inngått mellom to ABN-selskaper, med henholdsvis Nicolai og Peder Løvenskiold som leder for hver av selskapene. Departementet krevde tilbakebetalt 3,4 millioner kroner. Til alt overmål ble skolen solgt videre til Høyskolen Kristiania i 2017 for 85 millioner kroner, igjen trolig med et pent overskudd (det er ikke kjent hvor mye ABN betalte for Westerdals og to andre skoler). Slike salg stod for øvrig på BDOs liste over måter å omgå loven på.

Westerdals var ingen ensom svale, et slags unikt, råttent egg i kurven. Sander og Mossefinn gjør oppmerksom på at i en undersøkelse fra 2014 viste det seg at tre av fire privatskolekonsern på videregående nivå – alle godkjent av Clemet – var tatt for ulovlig omgang med tilskudd. Særlig utbredt var det at to søsterselskaper innenfor samme konsern handlet med hverandre, for eksempel innen eiendom, renhold, skolemateriell eller bemanning. Eierne kunne dermed selv sette (over)prisen. Et eksempel er John Bauer-konsernet, som rakk å etablerer to skoler i Norge (én i Oslo og én i Bergen) før muligheten ble stanset. I disse skolene drev man med ustrakt internhandel, blant annet ved å kjøpe dyre «konsulenttjenester» fra moderselskapet. For eksempel ble daglig leder for de to skolene leid inn fra eget selskap med en lønn på over kr. 150 000 måneden. Dessuten fikk de altfor mye statsstøtte, siden de rapporterte inn nesten dobbelt så mange elever som dem som dukket opp (man får støtte for det antall elever man forventer å få). I tillegg til at de krevde mer penger av elevene enn det var hjemmel for. I 2008 ble det konkludert med at skolene skyldte staten 7,3 millioner kroner i statsstøtte og skolepenger som ikke hadde kommet studentene til gode. Til slutt slo John Bauer Oslo seg konkurs, mens Bergensskolen fikk nye eiere og ble innlemmet i et annet skolekonsern (Akademiet). Dette konsernet drev i 2012 ni videregående skoler i Norge, i tillegg til en rekke andre selskaper. Og noe lignende foregikk her: Riksrevisjonen oppdaget at 40 prosent av statsstøtten hadde gått til andre selskaper i konsernet gjennom overfakturering og innleiiing av konsulenter. Da Utdanningsdirektoratet begynte å se på saken, fant det ut at konsernet drev med utstrakt internhandel til langt over markedspris (husleien lå 80 prosent over markedspris og daglig leders lønn lå 70 prosent over hva som er vanlig i lignende bedrifter). Det krevde dermed tilbakebetaling av den statsstøtten som ikke hadde kommet elevene til gode. To av skolene klagde på vedtakene og tapte i tingretten, men fikk medhold i lagmansretten på grunn av uklarheter i hva som skal regnes for internhandel. To andre skoler innenfor samme konsern (Metis-skoler) klaget på lignende pålegg, men tapte i retten og måtte betale tilbake. Ifølge Sander og Mosefinn viser dette hvor vanskelig det kan være å håndheve profittforbudet i praksis. Å vurdere markedspris er for eksempel både vanskelig og tidkrevende. Det ikke opplagt hvor mye et skolebygg bør koste eller hvor høy en lederlønn bør være.

Clemet har i ettertid brukt John Bauer- og Akademiet-sakene som et argument for at «systemet virker» , siden konsernet ble avslørt av tilsynsmyndighetene. Men som Sander og Mossefinn understreker, er denne konklusjonen for rask. For det er nemlig ikke slik at alle konsern og skoler blir kontrollert like grundig som Westerdals, John Bauer eller Akademiet. Statens tilsyn med friskolene er stikkprøvebasert og i stor grad basert på tillit. I en rapport fra 2017 viste det seg at ni av ti statsstøttede privatskoler på grunn- og videregående-nivå bryter regelverket, men utdanningsdirektoratet (som kontrollerer grunnskole og videregående skole) har 12-14 ansatte og har ikke kapasitet til annet enn å foreta generelle kontroller av årsregnskapet av alle skoler og ut fra en risikoanalyse se nøyere på noen av dem, eventuelt etter tips fra Riksrevisjonen eller gravende journalister. Det betyr at de aller fleste privatskoler kan være relativt sikre på at de ikke blir ordentlig kontrollert: «80 prosent av alle skoler som Utdanningsdirektoratet mener har høy risiko for brudd på ett eller flere punkter i friskoleloven unngår omfattende tilsyn», konstaterer forfatterne. Tilsynet med Akademiets skoler i 2012–2015 krevde til sammen seks årsverk, bare tilsynssaken med den overprisede leien på det nye skolebygget i Westerdals krevde tre hele årsverk. Det sier seg selv at en omfattende kontroll med alle skoler derfor er illusorisk innenfor de økonomiske rammene som tilsynsmyndighetene arbeider innenfor, og dermed kan man ikke vite om «systemet virker» eller ikke.

Sander og Mossefinn innrømmer gjerne at de stort sett var fornøyde med skoletilbudet på Westerdals, at lærerne var engasjerte og at læringsmiljøet var givende. De aksepterer imidlertid ikke at dette i seg selv er et argument for statsstøttede, kommersielle skoler – som om det det skulle være helt i orden at eierne henter ut profitt så lenge elevene er fornøyde. Saken er, hevder de, at hvis profitten heller hadde blitt brukt på elevene, så kunne skolene ha blitt enda bedre (og elevene enda mer fornøyde). Andre elever på Westerdals hadde da også betydelige problemer, blant annet hva gjelder utstyr, tilgang på lærere og studieopplegg. I John Bauer- og Akademiet-skolene manglet det heller ikke på kritikk av undervisningsforholdene. Det fantes og finnes med andre ord på alle skoler et stort forbedringspotensial, og det er stor sannsynlighet for at ting hadde blitt bedre om «overskuddet» hadde blitt brukt til å forbedre undervisningstilbudet framfor å berike eierne. Men framfor alt er forfatterne redd for svenske tilstander: I Sverige slapp man på 1990-tallet markedet løs i skolesektoren for å skape mangfold. Resultatet ble det motsatte: Store konserner med adresse i skatteparadis kjøpte opp mindre aktører for å minske konkurransen, slik at skolemarkedet etter hvert styres av et fåtall aktører. Konsernene sparer penger ved å redusere antall lærere, lærerne oppmuntres til å sette gode karakterer for å tiltrekkes kundene, mens eksamenskarakterene viser at elevene på de private skolene gjennomgående får dårligere resultater på (anonymisert) eksamen. Ulikheten mellom elevgrupper vokser (foreldre med god økonomi og høy utdanning velger de skolene som har best rykte), mens skolene forsøker å tiltrekke seg barn som lærer lett eller som har stor sannsynlighet for å lykkes (dvs. barn av høystatusfamilier). Dermed segregeres skoler, lærere og barn. Man får A-lag og B-lag.

Ikke engang norske høyre-folk som Torbjørn Røe Isaksen ønsker slike svenske tilstander hos oss, hevder Sander og Mossefinn. Men hvordan skal man forhindre det? Forfatterne har to forslag. Det ene er å fastholde og insistere på at alle statsstøttede private skoler skal ha særskilte formål, dvs. de kan ikke opprettes som rene konkurrenter til den offentlige skolen. Problemet med dette forslaget (som Sander og Mossefinn selv påpeker) er at folk på jakt etter profitt lett kan utnytte systemet. Etter at den rødgrønne regjeringen hadde satt en stopper for Clemet-frislippet begynte Akademiet-konsernet for eksempel å etablere videregående Montessori-skoler, og dermed var kravet om særskilt formål oppfylt – til tross for at det ikke finnes noen anerkjent Montessori-tradisjon på videregående nivå. Private aktører kan med andre ord omgå loven ved å benytte de særskilte formålene som skalkeskjul. Det andre man ifølge forfatterne kan gjøre, er å forby bestemte organisasjonsformer. De store skolekonsernene er som regel organisert som aksjeselskap, mens ideelle skoler gjerne har vært stiftelser. Dermed kan man redusere de store selskapenes innflytelse ved å fjerne aksjeselskap som driftsform fra de lovverkene som regulerer statsstøttede privatskoler. Slik er det i Danmark, påpeker de. For å unngå at også stiftelser skal bli benyttet til å hente ut profitt, har man i Danmark dessuten regler om at styremedlemmene i privatskoler ikke kan motta honorarer og at styret heller ikke kan bestå av personer som leier ut eiendom eller andre tjenester til skolen eller sitter i styret til selskaper som inngår i eiendomsforhold med skolen. Dermed blir det svært vanskelig for skolekonsern å etablere seg i skolesektoren.

Privatskoleparadokset er en usedvanlig velskrevet bok om et viktig og aktuelt tema. Et paradoks som forfatteren i liten grad går inn på er forestillingen om at de private skolene skal være så mye mer «effektive» enn offentlige skoler. Det en slik forestilling ikke tar med i beregningen er kostnaden ved den kontrollen, og dermed det omfattende byråkratiet, som må til for at dette systemet skal «fungere». Som Sander og Mossefinn viser oss, lar bedrifter som har profitt som overordnet mål åpenbart seg ikke regulere med tillit. Utsettes de ikke for omfattende kontroll, tar de seg til rette. Det gjelder ikke alle, men som Sander og Mossefinn dokumenterer, er de mange nok. Spørsmålene som reiser seg er da: Vil ikke disse kontrollkostnadene overstige den «effektiviseringen» som skolene selv eventuelt står for? Og kan det være riktig å skyve denne kostnaden over på staten? Burde man ikke snarere betrakte kontrollutgiftene som en del av den kommersielle virksomheten, dvs. som noe den enkelte bedrift må betale for hvis den ønsker å etablere seg på skolefeltet? Man kunne for eksempel kreve at et konsern som Akademiet hvert år må finansiere det antall årsverk (gjerne uavhengige kontrollører i utdanningsdirektoratet) som skal til for å holde tilsyn med konsernet på en ordentlig måte. Kanskje vil de kommersielle aktørene da finne ut at skoledrift ikke er så lønnsomt likevel.

I forlengelsen av Privatskoleparadokset melder det seg også en annen refleksjon. Den som har fulgt med på den norske skolens (og barnehagens!) utvikling de siste årene kan ikke ha unngått å legge merke til at skolesystemet selv litt etter litt adopterer en markedslogikk som ligner på den profitt-tenkningen som ligger til grunn i skolekonsernene. Man snakker nok fremdeles om skolens brede formål, om barns trivsel, dannelse, vekst og modning. Men i praksis tenkes skolen i økende grad som en konkurransearena på alle nivåer: Mellom land, mellom fylker og kommuner, mellom skoler, mellom klasser, mellom rektorer og mellom lærere. Konkurransen på alle disse nivåene er i sin tur basert på konkurranseutsetting av barn: Det som siste instans avgjør om et land, en skole, en kommune, en rektor eller en lærer er «bra» eller «dårlig» er hvor «effektive» de er, dvs. hvor mange gode skoleprestasjoner barna kan produsere. Valutaen i skolen er ikke penger, men testresultater, dvs. barnas prestasjoner i ulike fag. Og her, som i det økonomiske markedet, skapes det uvilkårlig vinnere og tapere. Siden formell utdanning, karakterer og vitnemål er den valuta som i økende grad skal til for å bli akseptert på arbeidsmarkedet eller høyere utdanning, framstår det som livsviktig å vinne – og i alle fall ikke tape – i kampen om de privilegiene som gode vitnemål gir tilgang til. Skolen har på denne måten selv blitt et marked, der elevenes konkurranse med hverandre danner grunnlaget for konkurransen oppover i systemet. Man skal ikke se bort fra at denne omgjøringen av skolen til et prestasjonsmarked gjør den til et spesielt interessant investeringsobjekt for kommersielle investorer: Ved at skolen i økende grad gjør barna til prestasjonsobjekter, legger man til rette for at den kommersielle logikken kan definere dem som «kunder». De befinner seg i begge tilfeller på et marked der deres verdi i siste instans bestemmes av hvilken avkastning de gir i systemet (prestasjoner eller profitt). Barn er blitt investeringsobjekter. Den som vil gjøre noe med skolen, bør kanskje begynne her.

Denne artikkelen sto på trykk i Arr 4/2019
Tidsskrift
Les også:
Skolen og humaniora

Skolen og humaniora

Da jeg gikk på skolen, kunne jeg ikke fordra historiefaget, framfor alt når det dreide seg om det som het «åndsliv».

Bokmelding av
Kraften i allmenn dannelse. Skolen som formidler av humaniora. Bidrag til en historisk lesning